Os indicadores de Gestão Fiscal dos municípios de Minas Gerais foram construídos com base nas informações de seus orçamentos encaminhadas para o Tribunal de Contas do Estado (TCE-MG), órgão responsável pelo recebimento, organização, apuração e avaliação da prestação de contas dessa esfera de governo. Em parceria com o TCE-MG, a Fundação João Pinheiro tem incorporado essas informações ao seu banco de dados e sistematizado-as para a construção de indicadores de avaliação das finanças municipais.
Os indicadores de Gestão Fiscal foram construídos com o objetivo de avaliar: i) as prioridades do município na oferta de políticas públicas; ii) sua capacidade de cumprimento de exigências constitucionais / legais tanto no que se refere à provisão de algumas políticas públicas (educação e saúde) como no que diz respeito à gestão fiscal responsável (equilíbrio orçamentário, limites de gastos com pessoal, nível de endividamento); iii) a capacidade potencial de que dispõe para o financiamento dessas políticas e para o cumprimento dessas responsabilidades; e iv) a participação da sociedade, através da atuação de Conselhos formados para essa finalidade, no acompanhamento, fiscalização e controle da gestão fiscal. Prioridades, responsabilidade, financiamento e controle representam, nessa concepção, os elementos centrais de avaliação da Gestão Fiscal.
Tema 1 - Esforço de Gastos com Políticas Setoriais das Administrações Públicas
O orçamento oferece valiosos elementos para identificar a prioridade conferida pela administração pública à oferta de determinadas políticas consideradas essenciais para a população. Através da análise de sua estrutura de gastos e do peso relativo (participação) de seus componentes nessa estrutura, torna-se perfeitamente possível avaliar o grau de responsabilidade social da administração. Essa medida aparece traduzida em seu esforço, de um lado, em atender as demandas da população por serviços como educação, saúde, saneamento, cultura, meio ambiente ou segurança pública, e em contribuir, de outro, para a geração de emprego e renda (podendo-se neste caso incluir na avaliação outras áreas que também geram estes efeitos, como as de urbanismo e organização agrária).
Este esforço pode ser medido por dois indicadores que se complementam: o Esforço do Gasto Orçamentário (%) e o Esforço do Gasto Orçamentário per capita. Evidentemente, em última instância, o gasto (absoluto e relativo) efetuado pelo município está relacionado com a sua capacidade financeira - ditada por suas receitas - o que apresenta uma enorme variação entre os municípios do estado. Desta forma, uma análise mais completa destas informações deve ser feita observando-se os indicadores de “capacidade’, relacionados no tema 3.
O Esforço do Gasto Orçamentário (%) mede a participação relativa de cada uma das áreas (ou atividades) que recebem recursos do orçamento (saúde, educação, saneamento etc.) no total de gastos orçamentários realizados pela administração pública. Neste caso, o esforço de gasto realizado com cada uma das áreas selecionadas, ao qual podemos chamar de EG e qualificá-lo de acordo com a área (ex. EGs (Esforço de Gasto em Saúde), EGe (Esforço de Gasto com Educação), é medido pelo peso (participação) relativo de cada uma no gasto total realizado pela administração. Os resultados obtidos podem ser utilizados para avaliações comparativas com os de outros municípios, visando avaliar a prioridade por eles conferida a essas atividades, bem como com os de outras regiões ou do estado, o que pode ser feito, em todos esses casos, de forma isolada (análise de área por área, como saúde, educação etc.) ou pela agregação de áreas selecionadas de acordo com algum critério (social, econômico etc.), sempre em relação ao total dos gastos. Assim, teríamos:
EGi (%) = Gs, Ge, Gc, Gsan. (...)/Gasto Orçamentário Total
Onde Gs, Ge, Gc, Gsan. (...) correspondem às áreas enquadradas para avaliação do grau de responsabilidade social da administração.
Obtidos esses resultados, eles podem ser comparados com a média encontrada para o estado, para a região e entre localidades, de forma isolada para cada área, ou conjunta, com a soma de áreas selecionadas em relação ao gasto total, para determinar a posição e a prioridade que o município confere a cada uma dessas áreas ou atividades ou ainda ao conjunto de determinadas políticas.
Todavia, dada a diversidade do tamanho dos orçamentos e da população dos municípios, restringir essa avaliação apenas ao exame deste indicador pode dificultar que se conheça, de fato, o esforço de gasto por ele realizado com seus habitantes. Explica-se a razão: Pequenos orçamentos podem registrar elevado esforço de gasto com determinadas áreas, mas reduzido gasto por habitante. Assim como grandes orçamentos podem apresentar baixo esforço de gasto em relação ao percentual de recursos destinado para a área, mas elevado gasto por habitante. O quer se quer dizer é que relações Gs, Ge, Gc (...)/GOT mais elevadas não necessariamente significam maiores gastos por habitante e vice-versa. Para evitar esse viés, considera-se a necessidade de se contar com um outro indicador, complementar ao de Esforço de Gasto Orçamentário (%), capaz de expressar quanto efetivamente é destinado de recursos, pela administração, para cada um de seus habitantes, que é o de Esforço do Gasto Orçamentário per capita, obtido pela relação entre os gastos realizados em cada área (ou áreas selecionadas) e o número de moradores do município. O Esforço de Gasto per capita é determinado pela seguintes fórmula:
EGi per capita = Gs, Ge, Gc, Gsan. (....)/População
Tal como no caso anterior, o resultado pode ser comparado com os resultados encontrados para outras localidades, regiões e para o Estado, visando avaliar a prioridade conferida pelo município a políticas e a cada área ou sub-áreas.
Tema 2 - Índices da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e de Gastos previstos na Constituição
Para a análise do grau de responsabilidade fiscal dos municípios são considerados indicadores que permitem avaliar: i) o cumprimento das exigências estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal para garantia de uma gestão fiscal responsável; ii) o cumprimento dos limites mínimos de gastos exigidos, legalmente, para as áreas de saúde e educação.
a) LRF - O equilíbrio orçamentário: a regra de ouro
Com o objetivo de impedir ou inibir a geração de déficit em suas contas, ou, em outras palavras, que os governos “vivam além de suas possibilidades” e da realidade de suas receitas, a LRF estabeleceu, em seu art. 4º, I, disposições adicionais que devem constar da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) em relação às que estão previstas na Constituição Federal de 1988 (art. 165, § 2º) para as administrações públicas.
Entre essas disposições adicionais, figura a exigência do compromisso da administração com o equilíbrio de suas receitas e despesas. Essa é uma regra de ouro da LRF, indicadora de uma gestão responsável e sadia das contas públicas.
Com a LRF, portanto, o equilíbrio orçamentário das administrações públicas passou a figurar como um indicador importante de avaliação de gestão e de desempenho no campo fiscal. O equilíbrio é obtido quando:
Receita Orçamentária > Gasto Orçamentário ou RO > GO
b) LRF- Limites de Gastos com Pessoal
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 04/05/2000, estabeleceu em seu art. 19 limites para os gastos com pessoal como proporção da Receita Corrente Líquida (RCL) para todos os entes que compõem a federação brasileira (União, os estados e os municípios). Essa exigência abrange todos os Poderes que compõem a administração pública – Legislativo, Judiciário, Executivo e Ministério Público.
No caso dos municípios, o limite estabelecido é de 60%, sendo de 6% da RCL para os gastos com pessoal do Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver, e de 54% para o Poder Executivo.
De acordo com a LRF, enquadram-se como despesa total de pessoal os gastos efetuados pelos entes federados com: i) servidores ativos, civis e militares, ocupantes de cargos ou funções; ii) aposentados e pensionistas; iii) membros de Poder; iv) vencimentos, vantagens adicionais, gratificações, horas extras e quaisquer outras espécies remuneratórias; v) empregados das empresas estatais dependentes; subsídios dos agentes políticos; vi) terceirização para substituição de servidores; vii) encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades da previdência.
Para alcançar suas metas, a LRF criou um limite prudencial equivalente a 95% do limite máximo para a despesa com pessoal. Caso os Poderes e os órgãos ultrapassem este limite, ficam impedidos de: i) conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial, determinação legal ou contratual e a revisão geral anual prevista no art. 37, inciso X da CF; ii) criar cargo, emprego ou função; iii) alterar a estrutura de carreira que implique em aumento de despesa; iv) prover cargo público, admitir ou contratar pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; e v) contratar hora extra, salvo as situações previstas na LDO e no art. 57, § 8º, II, da CF.
O cumprimento pelo município dessa exigência da Lei exige a observância dos seguintes limites para esses gastos:
Gastos com Pessoal / Receita Corrente Líquida ou GP/RCL < 60%
Para ser fiel às suas exigências, é preciso distribuir os gastos entre os Poderes de acordo com os limites nela previstos. Neste caso:
Gastos com Pessoal do Executivo/Receita Corrente Líquida ou GPex./RCL > 54%
Gastos com Pessoal do Legislativo/Receita Corrente Líquida ou GPleg/RCL > 6%
c) LRF - limites de endividamento
De acordo com os termos da Resolução nº. 40, de 21/12/2001, do Senado Federal, a Dívida Consolidada Líquida (DCL) dos municípios não poderá exceder, em 31/12/2016 a 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a sua Receita Corrente Líquida (RCL). Como Dívida Consolidada Líquida (DCL) entende-se a Dívida Pública Consolidada (dívida bruta em títulos, contratos, empréstimos superiores a 12 meses, precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que foram incluídos e operações de crédito com prazo inferiores a 12 meses, mas registrados como receitas no orçamento) deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros da administração pública.
Como Receita Corrente Líquida, entende-se o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidas no caso dos municípios, as contribuições dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social, bem como as receitas de compensação recebidas de outros regimes previdenciários.
No caso de exceder essa proporção (1,2 vezes a RCL), no período compreendido entre 2001 e 2016, o excedente deve ser reduzido, no mínimo, à proporção de 1/15 (um quinze avo) a cada exercício financeiro.
d) Gastos Constitucionais com Educação
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 212, estabeleceu para os três níveis de governo um limite mínimo de gastos a serem efetuados com a educação (manutenção e desenvolvimento do ensino) em relação às suas receitas líquidas de impostos e transferências: 18% para a União e 25% para os governos estaduais e municipais.
Cabe ao Tribunal de Contas avaliar, anualmente, o cumprimento deste dispositivo constitucional e divulgar os resultados encontrados. Para o seu cumprimento, o município deve garantir a obtenção do seguinte resultado:
Gastos com Educação/Receita de Impostos e Transferências > 25%
Ou GE/RV > 25%, onde RV = Receita vinculável de impostos e transferências
e) Gastos Constitucionais com Saúde
Da mesma forma, a Emenda Constitucional no. 29, de 13 de setembro de 2000, conhecida como Emenda da saúde, estabeleceu percentuais mínimos de gastos com as ações da saúde para os governos subnacionais – estados e municípios – em relação às suas receitas líquidas de impostos e transferências (Receita Vinculável), os quais deveriam ser plenamente atingidos no exercício financeiro de 2004: 12% para os estados e 15% para os municípios.
À semelhança do observado para a educação, para que o município cumpra este dispositivo constitucional é necessário, a partir de 2004, a destinação de recursos para o financiamento dessa área, de acordo com a seguinte fórmula:
Gastos com Saúde/Receita de Impostos e Transferências > 15%
ou mais simplificadamente:
GS/RV > 15%
Tema 3 - Indicadores de Grau de Desenvolvimento e Capacidade Potencial de Financiamento dos Gastos
A avaliação da capacidade fiscal de um município é necessária para conhecer suas condições de financiar, com receitas geradas e recebidas na forma de transferências, a oferta de bens públicos e semi-públicos para sua população, e também para cumprir as exigências constitucionais de limites e mínimos de gastos em determinadas áreas em relação às suas receitas. O cálculo da capacidade fiscal leva em conta dois indicadores: o Indicador de Desempenho Econômico e Tributário (IDTE) e o de Receita Líquida per capita (RL per capita).
a) Indicador de Desempenho Econômico e Tributário (IDTE)
Trata-se de um indicador construído com base nos principais elementos da receita corrente de impostos e de transferências dos municípios, cujos resultados permitem avaliar:
O desempenho e a força de suas bases econômicas e tributárias;
A sua capacidade de financiar, com receitas geradas em sua própria jurisdição (mesmo que por ele não arrecadadas), a oferta de bens públicos e semi-públicos para sua população.
O IDTE pode ser visto como uma medida que expressa o grau de desenvolvimento dos municípios ou localidades, com base na composição de suas principais receitas de impostos e transferências. Ao mesmo tempo, determina a sua capacidade de financiar os serviços que oferta e presta à sociedade, com receitas originárias dos setores da indústria, do comércio e serviços instalados em seu território e das atividades de consumo, bem como dos rendimentos de seus habitantes, mesmo que essas receitas sejam classificadas como transferências no plano de contas do orçamento.
Não pode ser confundido com o indicador tradicional de suficiência fiscal, porque este considera todas as transferências independentemente de serem ou não vinculadas à sua base econômica como representando aporte externo de recursos de não residentes no município para complementar as necessidades de sua população. O IDTE modifica essa equação e diferencia as receitas, em função de terem ou não origem nas atividades econômicas do município. Por isso, as transferências do ICMS, apesar de classificadas nessa categoria nos esquemas orçamentários tradicionais e nos indicadores de suficiência fiscal, são consideradas, no cálculo do IDTE, apenas como uma espécie de devolução tributária, já que, derivada das atividades de produção e consumo de seus moradores e vinculada, portanto, à sua base econômica, o município poderia arrecadá-la, caso as regras tributárias vigentes não atribuíssem ao governo estadual essa competência.
O cálculo do IDTE é simples. O índice é obtido relacionando as receitas correntes dos municípios derivadas de sua base econômica, que, englobam as receitas próprias (ISS, IPTU, ITBI, taxas) e as transferências recebidas de ICMS, vinculadas a ela, com as transferências recebidas que com ela não guardam nenhuma relação, caso do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - cujos valores são determinados apenas em função do tamanho de sua população. Dessa combinação resulta:
IDTE = (RP + TICMS) / TFPM
Neste caso, se:
O IDTE for menor ou igual a 1 (IDTE < 1), o município pode ser classificado como apresentando baixo desempenho econômico e tributário, já que sua receita predominante deriva das transferências do FPM (não determinadas pela sua base econômica). Note-se que, neste caso, pelas condições de sua economia e, portanto, de suas bases de tributação mais frágeis, é um município que conta com alta dependência de transferências de recursos gerados em outras jurisdições para complementar suas necessidades de financiamento e atender as demandas de sua população por bens públicos;
O IDTE for maior que 1 (IDTE > 1), o município pode ser classificado como apresentando melhor desempenho econômico e tributário, cujo grau aumenta diretamente com a elevação do IDTE espelhando seu nível de desenvolvimento. Neste caso, quanto mais alto o IDTE, maior a capacidade do município de financiar seus gastos com recursos próprios, derivados de sua vida econômica, e menor sua dependência de transferências de recursos de outras jurisdições para garantir a oferta de serviços públicos essenciais para sua população. É, em tese, um município dotado de maior flexibilidade, capacidade e autonomia para definir e reorientar prioridades políticas públicas, já que não é tão prisioneiro e dependente da transferências de outros níveis de governo.
Para compor o IMRS realizou-se um processo de adaptação deste índice, que foi calculado da seguinte maneira:
IDTE = (RP + TICMS) / (RP + TICMS + TFPM)
A vantagem dessa fórmula é que ela permite classificar a posição de todos os municípios de acordo com esse objetivo no intervalo entre 0 (zero) e 1 (um). Quanto mais próximo de zero o IDTE, mais baixo o grau de desenvolvimento do município e menor a capacidade da administração pública de financiar suas atividades com receitas próprias, dadas suas mais estreitas bases de tributação; Quanto mais próximo de 1, maiores suas bases de produção e de tributação, e consequentemente, maior a capacidade da administração de financiar seus gastos com receitas geradas pela atividade econômica do próprio município.
b) Receita Líquida per capita (RL per capita)
O financiamento dos gastos municipais conta com outras fontes de receitas, não estando restrito às receitas próprias dos municípios e às transferências do ICMS e do FPM. Existem outras transferências de recursos, tanto da União como do Estado, para as áreas da saúde, educação, assistência social e etc. que precisam ser consideradas. Com objetivos redistributivos, em alguns casos, podem contribuir para reduzir ou equalizar a capacidade do gasto orçamentário dos municípios, igualando ou reduzindo desigualdades de acesso da população à oferta de bens e serviços públicos.
Receita Líquida per capita é o indicador que revela a disponibilidade total de recursos com que conta a administração municipal para atender as necessidades e demanda de cada um de seus habitantes por esses bens e serviços e, consequentemente, o que melhor identifica tanto as desigualdades existentes nesse acesso como as diferentes capacidades dos municípios em garantir sua oferta.
Para o cálculo da Receita Líquida per capita, deduz-se do montante da Receita Orçamentária Total (ROT) os valores relativos às Operações de Crédito contratadas no ano, já que não se tratam de receitas efetivas (stricto sensu), mas apenas de ingressos no orçamento na forma de dívida (receita lato sensu) que deverão ser pagos no futuro. O resultado é dividido pelo número de habitantes do município, encontrando-se os recursos do orçamento, independentemente de sua origem, que em tese a administração dispõe para gastar com cada habitante. Tem-se, portanto, que:
RL per capita = (ROT – Operações de Crédito) / População
Tema 4: Participação Social
O objetivo desta área temática é apresentar indicadores que possam aferir a existência de medidas por parte da gestão municipal no sentido de criar mecanismos de participação da sociedade na proposição, no acompanhamento, na fiscalização e no controle das ações do poder municipal.
A proposta inicial, de verificar a existência de conselhos setoriais e o seu funcionamento efetivo, teve como limitação a dificuldade de obtenção de informações. Sua única fonte disponível é uma pesquisa do IBGE – Pesquisa de Informações Básicas Municipais - de 2001, que traz duas informações básicas sobre o tema: a existência de conselhos e a periodicidade de suas reuniões.
Construiu-se então o indicador “existência de conselho atuante” através da combinação das duas informações disponíveis na pesquisa, identificando simultaneamente a situações em que existe um conselho e em que o mesmo se reuniu ao longo do ano.
Além de estar disponível somente para 2001, a informação é precária quanto à aferição da efetividade do funcionamento dos conselhos, pois apenas indica se eles realizaram ou não reuniões. Mesmo assim, dada a importância do tema, optou-se por considerar o dado de 2001 e, mais ainda, por repetí-lo para os anos de 2000, 2002, 2003 e 2004. Para 2004 esta reprodução da informação é particularmente problemática devido ao fato de que ocorreram eleições em 2004, que podem ter trazido mudanças importantes na forma de condução da administração municipal.
Estão sendo planejadas ações para melhorar o sistema de informações neste tema para o próximo ano.
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